解读新的发票管理办法和实施细则

解读新的发票管理办法和实施细则

编者按：2023年7月20日，国务院公布了新修改的《发票管理办法》，2024年1月15日，国家税务总局公布了《中华人民共和国发票管理办法实施细则》，为了与现行法律法规相衔接，明确了电子发票管理、虚开发票、以其他凭证替代发票使用等纳税人关心的事项。

我国是以票控税的国家，作为第一大税种的增值税是税务管理的重中之重，由于增值税专用发票具有抵扣税款、出品退税的功能，国家对增值税专用发票的管理相当严苛，并按照刑法205条的规定，对相关的犯罪行为进行了严厉打击，企业充分认识到了增值税专用发票的红线和底线，而忽略了普通发票的管理，本文通过对《发票管理办法》和《实施细则》的分析，引起企业对发票的高度重视和风险管控，更好地保障纳税人合法权益，规避发票带来的法律风险和税务风险。

一、刑法对发票犯罪的量刑

中华人民共和国刑法第二百零五条之一规定：【虚开发票罪】虚开本法第二百零五条规定（虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票）以外的其他发票，情节严重的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

二、公安机关对发票犯罪的立案规定

根据最高人民检察院、公安部联合发布修订后的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，对公安机关管辖的78种经济犯罪案件立案追诉标准予以进一步明确规定，新标准自2022年5月15日施行：

虚开发票案：虚开刑法第二百零五条规定（虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票案）以外的其他发票，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

（一）虚开发票金额累计在五十万元以上的；

（二）虚开发票一百份以上且票面金额在三十万元以上的；

（三）五年内因虚开发票受过刑事处罚或者二次以上行政处罚，又虚开发票，数额达到第一、二项标准百分之六十以上的。

三、发票管理办法对虚开发票的处罚

违反本办法的规定虚开发票（包括非法代开发票）的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、关于发票的定义和形式

与老办法一致，《发票管理办法》所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。

发票包括纸质发票和电子发票。电子发票与纸质发票具有同等法律效力。国家积极推广使用电子发票。

要特别注意与收据的区别，收据的范围更广一些，所有涉及资金给付的行为均可以开具收据，并表示已经实际收取了款项；而发票仅是经营活动中收付款凭证。

五、明确“与实际经营业务情况不符”的情形，便于界定虚开行为。

办法第二十一条延续了以往虚开发票行为的界定范围，此次实施细则配套修改，第二十九条首次明确了“与实际经营业务情况不符”的具体含义，既包括未购销商品、未提供或者接受服务、未从事其他经营活动，而开具或取得发票的情形，也包括有购销商品、提供或者接受服务、从事其他经营活动，但开具或取得的发票载明的购买方、销售方、商品名称或经营项目、金额等与实际情况不符的情形。

“无货虚开”属于与实际经营业务情况不符的情形自不待言。值得关注的是，“有货代开”也被明确界定为虚开行为。在再生资源、煤炭、运输等领域，自然人散户是交易链条中常见的供货商，由于其税收法治意识不强，纳税遵从度普遍不高，采购端企业普遍面临着增值税进项不足、无法取得企业所得税税前扣除凭证的困扰。以再生资源行业为例，回收企业从散户处采购废旧物资时往往无法取得发票，而下游用废企业又要求回收企业开具发票，在增值税抵扣链条断裂的情况下，回收企业的税负成本急剧增加。因此，部分回收企业开始寻求从第三方代开与采购业务相一致的增值税专用发票。

在刑事方面，通常主张“如实代开”不属于虚开，以此阻却开票方、受票方的虚开刑事责任追究。但在行政方面，随着实施细则对“与实际经营业务情况不符”含义的明确，“有货代开”定性的模糊地带消失，纳税人存在此类行为的虚开行政处罚风险极难避免。

六、完善发票违法行为处罚程序，与现行法律法规相衔接

其一，《行政处罚法》第五十二条明确规定了向当事人作出的行政处罚决定书应当载明的行政处罚的种类和依据、罚款数额、时间、地点，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称等内容，并要求由执法人员签名或者盖章。因此，此次实施细则修改删除了原“应当将行政处罚决定书面通知当事人”的模糊表述，税务机关向纳税人等作出税务行政处罚决定应直接适用《行政处罚法》的规定。

其二，《行政处罚法》第五十四条对于行政机关立案查处违法行为规定了“符合立案标准”的前提条件，但原实施细则笼统规定“对违反发票管理法规的案件，应当立案查处”，忽视了部分违反发票管理法规的情形未达到立案标准，适用简易处罚或首违不罚而无需立案的情形，故此次实施细则修改删除了“对违反发票管理法规的案件，应当立案查处”的规定。

七、容易忽视的自制凭证处罚

根据办法第三十三条第(六)项的规定，以其他凭证代替发票使用的，税务机关有权责令行为人改正，处1万元以下的罚款并没收违法所得。实施细则第四十条对该行为做出了细化规定，明确应当开具发票而未开具发票，以其他凭证代替发票使用，或者以发票外的其他凭证或者自制凭证用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销，或者取得不符合规定的发票，用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销的，均属于以其他凭证代替发票使用的行为。

采取自制凭证用于财务报销的很常见，企业认为税前扣除调整即可，但按照发票管理规定，系违规行为，可能面临处罚。

八、发票的保管

开具发票的单位和个人应当按照国家有关规定存放和保管发票，不得擅自损毁。已经开具的发票存根联，应当保存5年。

九、发票的监控

目前，金税系统已全部升级，数电发票也全面实施，由于数电发票在系统中自动流转，发票数据关联上、下游企业，一家企业涉嫌虚开发票，全链条都难以独善其身。